美众议院将针对国土安全部长马约卡斯弹劾条款移交参议院

其三，从防范信用风险的视角出发，处罚决定公开应当为公众提供判断严重风险的客观事实依据，但不能恣意将相对人列入须谨慎交易交往的失信名单

[8]参见前引[2]，秦小建文，第90页。[70]参见杜仕菊：《欧洲人权的理论与实践：以欧洲社会现代化进程为视角》，浙江人民出版社2009年版，第68页。

这个意义上的通信秘密相对狭义，仅仅指涉通信过程的私密性，而通信自由反而更像是一个‘兜底条款，可以涵盖通信秘密以外的其他通信利益。对于通信自由的侵犯，比如有剪断电话线、隐匿或者毁弃邮件、利用干扰器干扰通话过程等等，对于通信秘密的侵犯，包括监听、偷录、拦截、查阅、复制通信内容等等。可以肯定的是，这种貌似冗余的双层构造并非出于制宪者的一时疏漏。[96]前引[2]，王锴文，第111页。即便是支持借鉴德国法理论的学者也不得不承认，认为现行宪法对通信权提供了更高强度的宪法保护的观点，不能从不同权利的比较视角进行解释。

[24]问题在于，主张此处存在宪法漏洞，就等于承认了在制宪原意中通信检查是唯一的通信权干预方式。在德美等国，通信自由和通信秘密被作为相互独立的基本权利对待。为了充分调动地方的主动性和积极性，中央政府还可以将保留之外的治理事项（甚至包括某些本该由中央政府直接管辖的事项）及其职权（甚至包括决策权）逐级发包给作为承包方的地方各级政府，由后者来具体决策和执行，实行自主的属地化管理。

[55]目前，司法机关已广泛适用属地管理原则认定行政职责。[34]前引[32]，邓小平书，第180页。属地管理原则是不同层级行政机关间的事权配置原则。改革的内容是把有关部门的医院和学校等下放给地方管理，把部队高校移交给地方管理。

[77]极端地设想一下，如果把县级行政机关90%以上的事权都下放到乡镇政府，那么乡镇政府将无法胜任所下放的事权。中央的事权层级分工改革也要求权责利相统一，实现事权与财政经费相匹配，即财随事走。

[58]（2）根据属地管理原则分拆行政事权的，视具体情况分别予以认定。部门规章因受权限制约，只能规定主管部门，而不能规定地方人民政府或条块关系中的层级事权分工，因而对属地管理原则往往不作概括性规定。1959年，中央政府部门的数量已达81个，[14]到1981年，中央政府部门增至100个，达到历史上的最高峰。《国务院办公厅关于文化市场综合行政执法有关事项的通知》（国办函〔2021〕62号）。

[43]参见李旭东：《辅助性原则及其对中国央地关系法治化的意义》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2017年第5期，第38页。[78]行政处罚法（2021）第24条第1款规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。例如，根据授权法的规定，仅能在特定区域内适用的变通立法，不能超出特定区域适用。实践中曾出现过因设区的市人大或政府上收区县级行政机关的职权，而区县级行政机关拒绝执行相关决定而引发的争议。

例如，《市场监督管理行政处罚程序规定》（2022）第8条规定了市场监管处罚属地管理制度，根据该条，在省、自治区，属地管辖机关是县、设区的市级市场监管部门，省、自治区市场监管部门不再设执法队伍，不负责执法事务。例如，原机械工业部等9个部门所属学院就有211所，[16]林业和铁路部门还有自己的公、检、法机构。

2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确指出了事权层级分工与国家治理现代化之间的逻辑关联。[5]第三，分析了属地管理的制度优势。

它作为一个事实原则，是指导权力下放改革和事权层级分工的原则。基于此，属地管理在很多规范性文件中也被称为属地责任。[26]传染病防治法（2004）第30条第1款规定：疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。[26]此外，海上交通安全法、[27]基本医疗卫生与健康促进法、[28]突发事件应对法都对属地管理原则作出了明确规定。[38]中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。[61]信访和举报都实行属地管理原则，行政机关对越级信访或者举报以无法定职权为理由不予受理的，或者告知当事人已责成属地行政机关作出回复的，法院应予以支持。

第四，针对突发事件应对中的具体事务，该法规定了乡级人民政府、街道办事处和群众性自治组织的职责。对于是否实行属地管理，以及权力如何下放、事权如何分工等问题，应由法律作出概括性、一般性规定。

少量已经规定属地管理原则的立法，都属于对属地管理改革成果的确认。[52]参见叶必丰：《论地方事务》，《行政法学研究》2018年第1期，第23页。

相关研究的贡献集中在以下方面：第一，从理论上阐释了权力下放改革，提出了一系列具有代表性的理论观点，内涵丰富的行政发包制即为其中之一。例如，行政处罚法（2021）第24条将属地管理改革权力授予省、自治区、直辖市，虽未指明特定主体，但可以明确的是，不具有行政处罚法实施权的组织，如省政协和群团组织，并非该条所指的省、自治区、直辖市。

[30]《企业投资项目核准和备案管理条例》（2016）第1条仅规定了立法宗旨而未指明其执行的是哪部上位法，故可被视为国务院的创制性立法。公安部的属地管理改革确立了地方公安机关对专门公安机关的领导关系，如对港口公安局实行属地公安局与交通部公安局双重领导且以属地公安局领导为主的管理体制。[54]作为法律原则的属地管理原则决定了层级行政机关之间的事权分工，同时也影响着行政机关与相对人之间的关系，决定了哪个行政机关有权对相对人实施行政行为，或相对人应该与哪个行政机关发生法律关系。[22]基于社会治安属地管理改革的经验、社会治安问题的全面系统性，以及当时严峻的治安形势，中共中央和国务院决定对社会治安综合治理实行条块结合，以块为主的属地管理。

当前，尤其需要指出的是，未经授权不得将行政机关的专属事权作为属地化改革的对象。第二，适用区域不得改变。

单行法在创制属地管理原则时，也应遵循重要性法律保留原则。[70]李德旺、叶必丰：《地方变通立法的法律界限与冲突解决》，《社会科学》2022年第3期，第83页。

[60]参见最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书。根据上述规定，涉及行政机关职权配置的属地管理立法，应当受法律保留原则的检验。

[66]参见前引[48]，叶必丰文，第53页。[50]朱光磊、张志红：《职责同构批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第102页。《北京市人民政府办公厅关于限期治理尾气排放超标汽油车的通知》（京政办发〔1989〕70号，已废止）。例如，突发事件应对法、传染病防治法等，既创制了行政机关的事权，又确立了属地管理原则。

[36]对不能下放到地方的部门性机构或企事业单位，按事务类别重新配置管理权限。基于我国国情，中央与地方事权划分的指导思想是，在加强中央宏观事务管理的同时赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。

对于有管辖权的行政主体的行政行为，相对人有配合义务，其他公民则有忍受义务。为保障经济体制改革顺利进行，1988年，北京市政府把属地管理改革从经济领域推广到社会治理领域，要求各区（县）、街道、乡（镇）按属地管理原则，清理整顿各种危害改革或社会秩序的违法活动，[18]此举体现了执法权下沉的改革思路。

[65]授益行政的地域管辖以属人主义为主，以属地主义为例外。因此，只有省级人大或省级人民政府才有权依据该条制定属地管理的下位法。